Vida urbana não paga por serviços ambientais

Roseli Ribeiro em 20 October, 2009 Tuite

“Muitos se preocupam com o Código Florestal, mas 83% da população brasileira mora na zona urbana, submete-se a congestionamento, falta de saneamento básico etc… e não toma nenhuma providência para melhorar seu conforto e bem estar, mas preocupa-se sobremaneira com o Código Florestal”, essa é a avaliação do professor Luís Carlos Silva de Moraes, autor do Código Florestal Comentado, da editora Atlas que está na sua  4ª edição.

 

Em entrevista exclusiva ao Observatório Eco, o especialista aponta que “sem o pagamento por serviços ambientais, a questão social e a econômica não terão solução e, conseqüentemente, a ambiental”.

 

Para Luís Carlos Silva de Moraes, que atualmente é membro da Advocacia-Geral da União, exercendo o cargo de Procurador da Fazenda Nacional, o Código Florestal está ultrapassado e precisa de mudanças. Ele explica que essa lei não nasceu com vocação ambiental. Para ele, ainda, o “Código Florestal e qualquer outra legislação correlata não resolvem o problema da Amazônia”. 

 

Luís Carlos também não vê problemas se a Reserva Legal deixasse de existir por entender que ela “não restaura nem preserva ecossistemas”. “Ela é uma máquina de escrever num momento em que já dispomos da informática”, completa.    

 

Na entrevista, ele ressalta que outro problema que nunca viu resolvido de forma satisfatória nos diversos projetos é o licenciamento ambiental.  “O Estado não está aparelhado para a demanda que ele próprio se impôs. Criou tantos requisitos para o licenciamento que não consegue dar vazão ao licenciamento”, disse.   

 

Foi membro do Conselho Municipal do Meio Ambiente de São José do Rio Preto e é palestrante assíduo na área de Direito Ambiental, já tendo proferido palestras a pedido de órgãos oficiais como Polícia Militar Florestal de São Paulo, Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo e Cetesb.

 

É categórico ao afirmar que não há eficiência ambiental que resista ao consumo irresponsável. E ressalta que “todos falam em ecologicamente correto, mas não estão dispostos a abrir mão de certos excessos da nossa era. Dois veículos por família, duas televisões em uma casa, dez pares de sapatos”. Veja a entrevista que Luís Carlos Silva de Moraes concedeu ao Observatório Eco, com exclusividade.

 

 

Observatório Eco: Qual a importância do Código Florestal dentro do ordenamento jurídico ambiental?

 

Luís Carlos Silva de Moraes: Ele trata de um dos “bens jurídicos ambientais”: a flora.  Não é mais ou menos importante que os demais.  Talvez a representação gráfica mostre isso com clareza. (veja aqui).

 

A importância vem sendo mitigada com a redação de várias outras legislações sobre o tema, a partir de 1981.  Até essa data, era a legislação regente sobre todos os temas da área.

 

A maioria das pessoas conhece o Código Florestal, mas não tem qualquer compreensão quanto ao zoneamento urbano dos respectivos municípios.  Mais de 83% da população brasileira mora na zona urbana, submete-se a congestionamento, falta de saneamento básico etc… e não toma nenhuma providência para melhorar seu conforto e bem estar, mas preocupa-se sobremaneira com o Código Florestal.  Realmente não entendo.

 

Ele é importante dentro do contexto jurídico, mas sem um tratamento integrado com os demais bens jurídicos, o meio ambiente não terá a proteção que se almeja.

 

 

Observatório Eco: Cite três aspectos relevantes do Código Florestal.

 

Luís Carlos Silva de Moraes: O primeiro é histórico: desde 1965, na sua redação original, o Código Florestal fez prever proibição de exploração na Amazônia acima de 50% da propriedade.  Adicione-se à essa colocação o fato de mais de 70% da Amazônia Legal ser constituída de terras públicas, cuja destinação principal deveria ser a preservação de ecossistemas (artigo  225, §5º, CF/88).  Portanto, desde aquela época a questão amazônica não é ambiental, mas de ordenamento do território, pois dos 30% restantes, apenas 15% poderiam ser explorados com corte raso.  O aumento de 50% para 80% da reserva legal em propriedade privada está refletindo em 30% do território daquela região.  Isso não resolve o problema ambiental!  Encerro novamente com outra pergunta: qual o tratamento para os outros 70% da amazônica (terras públicas)?  Aqui está a crise.  O Código Florestal e qualquer outra legislação correlata não resolvem o problema da Amazônia.  A questão é dominial e não ambiental.

 

O segundo aspecto importante e que ninguém se atenta está no artigo 3º do Código Florestal: a possibilidade de estabelecimentos de APP – área de preservação permanente por ato do poder público.  Nunca vi um chefe do poder executivo ampliar APP por esse dispositivo.  Ninguém está disposto a criar essas servidões ambientais em razão do bem comum, o que mostra que muito se fala e pouco se faz.  Idem quanto ao artigo 18 que nunca foi utilizado (reflorestamento das APP pelo poder público).

 

O terceiro aspecto relevante do Código Florestal é uma mudança feita em 1989 e que poucos perceberam: a alteração do artigo 19 pela lei 7803/89.  Não estranhem o que irei falar, mas até essa data o Código Florestal não era uma legislação ambiental! 

 

Tratava de uso e ocupação do solo rural, da mesma forma que a lei de zoneamento urbano.  Até aquela data, a “reserva legal” era uma mera regulação de atividade, pois determinava que 20% da propriedade deveria ser ocupada com vegetação arbórea.  O seu art. 19, permitia que ter plantio homogêneo (ex.: pinus, eucalipto etc…).  Era uma garantia que haveria madeira como matéria-prima em todas as regiões do país, nada mais.  Com a inserção do parágrafo único ao art. 19, pela Lei nº 7803/89, é que se passou a exigir a recomposição utilizando vegetação nativa.

 

É importante saber esse fato por que retira a realidade da argumentação de que “desde 1965 o proprietário era obrigado a deixar 20% em vegetação nativa”.  Isso não se sustenta.  Também explica o motivo de até hoje haver dificuldades na instituição da reserva legal, ou seja, ela não era uma área destinada ao meio ambiente e sim ao mercado madeireiro.  Qual a “disposição” da autoridade em determinar averbação de reserva legal para simples exploração de pinus ou eucalipto?  Entenderam porque o Código Florestal não “nasceu ambiental” e quando se transformou ocasionou certo confisco em razão do bem comum?

 

 

Observatório Eco: A Justiça na solução dos casos concretos tem aplicado corretamente o disposto no Código Florestal, ou as normas geram interpretações conflitantes? É possível dar um exemplo?

 

Luís Carlos Silva de Moraes: As normas não geram, mas seus aplicadores sim.  Existem dois problemas graves.

 

O primeiro está no aproveitamento dos autos de infração para solicitar a instauração de procedimentos criminais persecutórios com base em fiscalização pautada exclusivamente pelo princípio da responsabilidade civil objetiva!

 

O Ministério Público fica cerceado de certa forma, no sentido de que, em não sendo técnico ambiental, desconsiderar a necessidade da representação recebida.  Por outro lado a autoridade ambiental fica com medo de cometer crime de “prevaricação” caso não envie todos os autos de infração, numa verdadeira reedição do paradoxo de quem é mais velho: o ovo ou a galinha? 

 

A Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605/98) possui 40 crimes dolosos (81%) e 09 crimes pela modalidade culposa (19%).  Entretanto, não há qualquer consideração da autoridade administrativa quanto à intenção do infrator, mas mesmo assim, faz-se a representação criminal.  Isso fere o princípio constitucional da dignidade humana (art. 1º, III, CF/88).

 

O segundo problema é a péssima interpretação da legislação material.  Dois exemplos com APP – área de preservação permanente sinalizam isso:

 

A maioria das autuações e representações criminais sobre APP está na metragem, pois o ponto de partida está errado.  Por várias vezes já ouvi que se inicia a medida do “final da terra úmida”, quando o Código Florestal é expresso em dizer que o início é “…ao longo dos rios ou de qualquer curso d’água desde o seu nível mais alto em faixa marginal”, ou seja, do final do espelho d’água, considerando onde ele normalmente chega na época das chuvas, seja terra úmida ou seca…  Essa divergência descabida pode significar uma diferença de 20 a 30 metros; a diferença entre ser criminoso ou não.

 

A prova cabal que é o término do espelho d’água está na vasta seqüência de leis que alterou a metragem do art. 2º do Código Florestal: todas aumentaram a metragem, mas mantiveram a metodologia de partir do término do espelho d’água.  Se o legislador quisesse partir do “final da terra úmida”, teria feito nessas várias oportunidades.  Não o fez.  Portanto, está havendo muito injustiça por esse fato.

 

Outro exemplo é o caso típico de ser encontrada uma vaca na APP, porque aquele é o caminho natural para sua dessedentação.  Aí o agente fiscalizador diz que a APP deveria estar fechada.  Ora, parece que ninguém leu o art. 4º, §7º do Código Florestal, em que só se exige o cercamento em casos específicos constatados.  Caberia à autoridade fiscalizadora identificar por laudo técnico essa situação e notificar o interessado para o fechamento da área.  Somente após essa notificação é que se poderia pensar em crime ambiental.  Mas não, de plano já levam a situação para a esfera penal.  Deve-se lembrar que o acesso às águas para dessedentação humana e de animais é uso prioritário dos recursos hídricos, previsto expressamente na Lei nº 9433/97 (Lei do Sistema Nacional de Recursos Hídricos), o que foi confirmado pelo art. 4º, §7º do Código Florestal.

 

 

Observatório Eco: Muitos dizem que o atual Código Florestal está ultrapassado, o senhor concorda?

 

Luís Carlos Silva de Moraes: Sim.  Mais que um ou outro dispositivo em si, “o conjunto da obra” não é sustentável no longo prazo.  O Código Florestal é uma legislação que não nasceu “ambiental”; foi sendo alterada para que passasse a ter essa conotação.  Não adianta, “você nunca conseguirá extrair as pintas de uma onça”.  Se nasceu com elas, assim morrerá. 

 

O momento atual mostra que o meio ambiente sobre pressões ambientais, sociais e econômicas de idêntica grandeza e de forma imbricada.  Ou se compatibilizam todas as vertentes ou o problema continua.  Não há plano “B”.  Continuar dando um remédio que não é adequado, somente irá causar maior resistência da enfermidade no longo prazo.

 

Penso que o que “está por traz” disso é uma opção política de não criar custos para a maioria da população brasileira (83% urbana), onerando a zona rural, pelo não pagamento por serviços ambientais.  Essa opção não conseguirá se perpetuar.  Algo deve ser feito.  Se lhe perguntassem se aceitaria ter 0,5% a 1% de sua receita onerada para pagamento de serviços ambientais, como você se posicionaria?  Pelo princípio do usuário-pagador, inserido no sistema jurídico desde 1981, deveríamos estar contribuindo, mas não estamos.  Sem o pagamento por serviços ambientais, a questão social e a econômica não terão solução e, conseqüentemente, a ambiental.

 

 

Observatório Eco: Vários projetos de lei que tramitam no Congresso Nacional visam a modificação deste Código, qual a sua avaliação?

 

Luís Carlos Silva de Moraes: Positiva.  Não estão perfeitos, podem ser melhorados.  Uma coisa em comum eles têm: o pagamento por serviços ambientais.  Isso é um avanço.

 

Outra está na transferência de boa parte da matéria para a legislação estadual.  Muito da morosidade e beligerância nessa discussão está num motivo óbvio: o Rio Grande do Sul não serve de baliza para a política ambiental do Amapá.  É necessário descolar a questão amazônica das demais.  Muitas vezes se resolve o “problemão”, dividindo-o em vários “probleminhas” e resolvendo um de cada vez.  A Constituição indica esse caminho (art. 225, §1º, III: definir, em cada Unidade da Federação…).

 

Uma questão que não vi resolvida de forma satisfatória nos diversos projetos é o licenciamento ambiental.  O Estado não está aparelhado para a demanda que ele próprio se impôs.  Criou tantos requisitos para o licenciamento que não consegue dar vazão ao licenciamento.  Existem casos de empreendimentos pequenos e médios com licenciamento em trâmite por mais de 3 anos.  Se o princípio da prevenção é tão importante assim, dê-se estrutura para o seu exercício de forma digna para todos os envolvidos.

 

 Observatório Eco: De que maneira o Código Florestal integra a interpretação da legislação ambiental diante da vasta legislação especial que trata do tema?

 

Luís Carlos Silva de Moraes: O Direito trabalha com hermenêutica, ciência que estuda os métodos de interpretação da lei.  É consenso que o Código Florestal atue como regra geral.  Havendo legislação mais específica, essa se aplica.

 

Isso não é simples, pois a legislação mais específica deve tratar de detalhes e não substituir a geral.  Sempre que isso ocorrer, ela será inconstitucional por invasão da competência federal genérica. 

 

 

Observatório Eco: É comum que resoluções do Conama, por exemplo, sejam contrárias ao que está disposto no Código Florestal?  Ou mesmo legislações estaduais ou municipais? Como conciliar essas divergências?

 

Luís Carlos Silva de Moraes: Nessa 4ª edição do “Código Florestal Comentado” trato disso em alguns itens do artigo 2º.  Não quero polemizar, mas a competência do Conama foi muito esvaziada com a Constituição de 1988.  Falta posicionamento judicial sobre o tema.

 

Apenas gostaria de deixar claro que o Conama, muitas vezes posto como radical, publicou resoluções exigindo menos que os limites do Código Florestal e aí ninguém fala nada!  A questão das Resoluções Conama nº 302 e 303 sobre APP em perímetro urbano é algo inusitado, reduzindo a metragem e permitindo a utilização, contrastando com o parágrafo único do art. 2º do Código Florestal.  Não sei se o Conama é um bem ou um mal.

 

Por isso acredito que seria salutar a criação de dispositivo de lei criando a obrigatoriedade de uma homologação das resoluções do Conama, para sua validade, pelo Conselho de Estado da Presidência da República, composto por todos os Ministros e que teriam uma verdadeira visão multidisciplinar da questão.  Encerrando, acredito que o Conama, criado como órgão técnico se tornou por demais político.  Assim, a homologação superior seria prudente.

 

Quanto à legislação estadual ou municipal há um erro  - ou má-fé –  que se vê arraigado no pensamento de vários técnicos que se valem do Direito em suas atribuições.  Tomam como absoluta a idéia que a legislação estadual ou municipal sempre pode proibir mais.  Isso não é regra absoluta, pois em algumas situações existe a competência privativa e que sequer legislar sobre certos temas poderiam Estados e Municípios.  Noutros a legislação representa uma “vontade política” e não uma regra de adaptação e suplementação da legislação federal.  Nesse caso, se isso implicar em criação de obrigação nova, pode-se ir em frente e proibir, mas poderá surgir o dever de indenizar por esse ato político.  Legislar pode significar “onerar” o Estado ou o Município.  Há precedentes nesse sentido (STJ – RESP 142.73-SP).

 

Portanto, no caso da competência suplementar ser exercida por outro ente federativo, a questão de validade, deverá ser observada pelo prisma da exacerbação ou não do campo de competência legislativa, ou seja, se é realmente uma complementação ou inovação;  deve possuir a mesma finalidade da regra geral, mas com a intenção de adaptar a regra geral ao caso regional/local;  existente a noção de adaptação, é válida, caso contrário, é inconstitucional.

 

 

Observatório Eco: A Reserva Legal tem sido objeto de polêmica, ela deve ser mantida ou deve ser reformada?

 

Luís Carlos Silva de Moraes: Nenhuma das duas coisas:  ela deve deixar de existir.  Explico: o preceito fundamental do art. 225 da Constituição Federal é “preservar ecossistemas”.  Não sou contra nem a favor da Reserva Legal.  Na minha opinião, ela não restaura nem preserva ecossistemas.  Foi um marco importante na nossa história jurídica, mas desde a Constituição Federal de 1988 acredito que ela se tornou incompatível com o texto maior.

 

Dados oficiais mostram que o tamanho médio das propriedades rurais do país (< de 50 hectares), implicaria em reservas legais diminutas (Região NE = 29 hectares; CO = 7,3 hectares; SE = 7,4 hectares e S = 12 hectares).  Nesse contexto não vejo a possibilidade de restaurar ecossistemas e preservá-los.  A literatura trata essa situação como “empty forests”.

 

Mesmo as teorias mais modernas que tratam da permeabilidade da paisagem (teoria da percolação), estimam a necessidade de 59,28% de vegetação nativa na paisagem para que arranjos menos exigentes possam manter a biodiversidade.  Isso sem falar em efeito de borda, população mínima viável, área de vida adequada (habitat), necessidade de nichos ecológicos etc…

 

Todas essas informações levam à conclusão de que a biodiversidade só obterá perenidade em grandes áreas, todas acima de 1.500 hectares.  Isso é impossível numa matriz agrária cuja média das propriedades, salvo a Região Norte, são inferiores a 40 hectares.  Também há indicação clara que a Constituição abandona a idéia de áreas desorganizadas e passa a conceber “espaços territoriais e os componentes a serem especialmente protegidos” (art. 225, §1º, III), dando um sinal de soma de elementos (território + componentes), demonstrando a necessidade de compatibilizar fauna, flora, microorganismos etc…, numa área que os possa manter sem colapso no longo prazo.

 

A Reserva Legal foi importante até 1988, mas é momento de seguir adiante, não sendo possível ignorar os trabalhos científicos indicando sua incompatibilidade com a tarefa de “preserva ecossistemas ecologicamente equilibrados”.  Ela é uma “máquina de escrever” num momento em que já dispomos da informática.  O que você prefere: 50 máquinas de escrever ou um computador atual?  Onde se encontraria a verdadeira eficiência, eficácia e economicidade de instrumentos de gestão?

 

O que me entristece é que algumas vezes debati com alguns expoentes e a recusa à mudança fica clara.  Sempre têm a seguinte resposta pronta:  você nunca irá restaurar um ecossistema ao clímax!  Minha resposta sempre foi e será:  primeiro, a Constituição Federal MANDA restaurar e preservar ecossistemas (art. 225, §1º, I) e por isso não se pode afastar a ordem por dificuldades só teóricas, pois se fala sem testar.  Segundo porque se ao executar a ordem constitucional se conseguir apenas 50% de sucesso – o que se admite apenas para expor o argumento – ainda assim seria superior ou à implantação das Reservas Legais que, frise-se: por serem instrumento de mera conservação, possuem observação expressa de execução de manejo florestal (art. 16, §2º, Cód. Florestal). 

 

O curioso dessa posição é que se a ordem constitucional estiver certa, não estarei vivo quando os ecossistemas forem restaurados, mas se as reservas não derem certo e a biodiversidade “encolher”, ainda estarei vivo para presenciar.  Quero dizer com isso que não terei nenhum lucro  - econômico ou acadêmico -  pelo simples fato que não irei “colher os frutos”.  É hora de “virar a página”.

 

Observatório Eco: Qual o desafio do Brasil em termos de eficiência ambiental?

 

Luís Carlos Silva de Moraes: Não só do Brasil, mas do mundo.  Entendam uma coisa: não existe desenvolvimento sustentável sem consumo responsável.  Todos falam em “ecologicamente correto”, mas não estão dispostos a abrir mão de certos excessos da nossa era.  Dois veículos por família, duas televisões em uma casa, dez pares de sapatos etc…  Resumindo: não há eficiência ambiental que resista ao consumo irresponsável.  E, para ser cristalino, não sei como alterar essa situação em que todos  – eu incluído -  já nos acostumamos com esse padrão de vida insustentável.

 

Outra forma de responder seria dizer que a questão da “eficiência ambiental” é um dos ingredientes de um “pacote” chamado “Custo Brasil”, ou seja, a criação de uma infra-estrutura mais inteligente terá por resultado uma maior eficiência, inclusive ambiental, diminuindo a pressão sobre novos recursos, inclusive os ambientais.