Advocacia-Geral da União amplia a atuação ambiental

Roseli Ribeiro em 9 October, 2011 Tuite

A AGU (Advocacia-Geral da União) é idealizada na Constituição Federal brasileira de 1988, para organizar em uma única instituição a representação judicial e extrajudicial da União, além das atividades de consultoria e assessoramento jurídicos do Poder Executivo. Passa a existir concretamente a partir de 1993. Entre as dezenas de responsabilidades da AGU, as questões ambientais ganham cada vez mais relevo.

Tanto que, dos mais de 8 mil advogados públicos espalhados pelo País, boa parte deles se dedicam a defender os interesses da União nas causas ambientais. Desde 2009, a instituição conta com o Grupo Permanente de Atuação Pró-Ativa, que tem entre suas atribuições propor as ações civis públicas de natureza ambiental. “O planejamento do Grupo até 2016 prevê o crescimento paulatino na propositura de ações em defesa do meio ambiente”, ressalta o Advogado-Geral da União, Luís Inácio Lucena Adams em entrevista exclusiva ao Observatório Eco.    

Luís Inácio Lucena Adams (48) é natural de Porto alegre (RS), formado em Direito pela UFRGS (Faculdade de Direito da Universidade Federal do Estado do Rio Grande do Sul). Entrou para a carreira de Procurador da Fazenda Nacional em 1993, ano em que a AGU é criada.

Em 2001, é nomeado Secretário-Geral de Contencioso do Gabinete do Advogado-Geral da União. Foi responsável pela instalação da Procuradoria-Regional Federal da 4ª Região, vinculada à Procuradoria-Geral Federal da AGU, em 2002.

Em 2003, atua como consultor jurídico do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.  Em 2004, é o Secretário Executivo Adjunto do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Coordenou a Comissão Deliberativa responsável pela gestão do Sistema Integrado de Controle das Ações Judiciais da União (SICAU). Assume o cargo de Procurador-Geral da Fazenda Nacional de 2006 até 2009, quando é nomeado para o cargo máximo da AGU.   

A cobrança das multas ambientais aplicadas pelos demais órgãos do governo também ficam a cargo da AGU. Segundo o Advogado-Geral da União, Lucena Adams, o monte atual deste passivo é de aproximadamente R$ 434 milhões, sendo que até setembro de 2011, já foram arrecadados mais de R$ 32 milhões.

Observatório Eco: De que forma a AGU está organizada para atuar nas causas ambientais relacionadas aos interesses do governo federal?

Luís Inácio Lucena Adams: A AGU (Advocacia-Geral da União) conta atualmente com pouco mais de oito mil advogados públicos e diversas unidades espalhadas por todos os estados do Brasil. Boa parte desse quadro tem a missão de defender as causas ambientais, tanto prestando assessoria jurídica aos Ministérios e às autarquias públicas federais ambientais, quanto representando judicialmente esses órgãos e entidades nos processos que tramitam perante o Judiciário.

No âmbito da PGF (Procuradoria-Geral Federal), órgão vinculado à AGU, a atuação consultiva do Ibama (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis) e do ICMBio (Instituto Chico Mendes da Conservação da Biodiversidade) é prestada, respectivamente, pela Procuradoria Federal Especializada junto ao Ibama e pela Procuradoria Federal Especializada junto ao ICMBio.

Já no âmbito do contencioso, e mais especificamente em relação aos processos referentes ao PAC (Programa de Aceleração do Crescimento), a PGF possui um grupo especialmente designado para coordenar a atuação nessas causas, incluindo as ações ambientais sobre o tema. A PGU (Procuradoria-Geral da União), outro órgão da AGU, conta, desde 2009, com o Grupo Permanente de Atuação Pró-Ativa que tem como uma de suas atribuições propor as ações civis públicas de natureza ambiental.

O planejamento do Grupo até 2016 prevê o crescimento paulatino na propositura de ações em defesa do meio ambiente. Em 21 de setembro deste ano, por exemplo, quando se comemorou o dia da Árvore, foram ajuizadas ações civis públicas contra os maiores desmatadores em seis dos nove estados que compõem a Amazônia Legal. A atuação nessas ações é do Grupo de Integração na Amazônia Legal, integrado por diversos órgãos públicos, entre eles, a AGU, por meio da Procuradoria-Geral Federal e da Procuradoria-Geral da União, que coordena o grupo.

Observatório Eco: Qual o volume destas ações administradas pela AGU? De que forma são divididas? Por temas, por exemplo? Quais as demandas mais comuns?

Luís Inácio Lucena Adams: No âmbito da Procuradoria-Geral da União, conforme extração especial realizada no Sicau (Sistema Integrado de Controle das Ações da União), a União está registrada como autora de 194 ações sendo 65 delas ações civis públicas. Já como ré, a União está em 1.299 ações.

Em relação às autarquias ambientais, a maior parte das ações ambientais é de competência da Procuradoria junto ao Ibama, mas determinadas matérias, em razão de sua especialidade, são tratadas por outras procuradorias, como é o caso da Procuradoria Federal Especializada junto ao ICMBio, que cuida das ações referentes a unidades de conservação, e da Procuradoria Federal junto à Agência Nacional de Águas, que lida com as ações relacionadas a recursos hídricos.

Mas é interessante observar que, muitas vezes, em razão da complexidade de uma obra, por exemplo, o tema ambiental acaba interligando não somente essas três unidades, mas também a Procuradoria Federal junto à Agência Nacional de Energia Elétrica e a Procuradoria Federal junto ao Departamento Nacional de Produção Mineral, para citar dois exemplos mais comuns.

As demandas mais comuns referem-se a autos de infração, nos quais as procuradorias se manifestam nos casos de controvérsia jurídica, e consultas jurídicas acerca de licenciamento e qualidade ambiental, bem como orientações jurídicas referentes às diversas fases das políticas públicas ambientais.

Observatório Eco: A AGU tem a responsabilidade de cuidar da cobrança de multas ambientais aplicadas pelo governo e suas instituições. Qual a situação desse passivo de multas ambientais e de que forma a AGU tem coordenado essas demandas? Qual o montante já recuperado?

Luís Inácio Lucena Adams: A partir da publicação da Lei nº 11.457/2007, a Procuradoria-Geral Federal tornou-se responsável pela centralização da cobrança dos créditos de todas as 155 autarquias e fundações públicas federais que representa, com exceção do Banco Central do Brasil.

Desde então, a PGF vem tomando medidas para a melhoria da eficácia da cobrança destes valores como a criação do sistema único de dívida ativa, ferramenta que busca centralizar a cobrança e o gerenciamento de todos os créditos das autarquias e fundações públicas federais representadas pela PGF.

Atualmente, o passivo de créditos inscritos em dívida ativa a serem recuperados pela autarquia ambiental e que são cobrados pela PGF é de 8.655 créditos, cuja soma atinge o valor de R$ 434.404.541,27. Já o valor arrecadado no ano de 2010 atingiu a cifra de R$ 45.219.943,75 e em 2011, até o presente mês, atingiu-se a arrecadação de R$ 32.373.235,03.

Observatório Eco: No STF, quais as ações relacionadas ao meio ambiente que mais preocupam a AGU e por quê?    

Luís Inácio Lucena Adams: Em matéria ambiental, a atuação da AGU junto ao Supremo Tribunal Federal pode assumir múltiplos formatos. Em alguns casos, será focada na defesa da constitucionalidade de leis federais. Foi o que aconteceu, por exemplo, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n° 3378, em que o STF apreciou a validade da compensação ambiental instituída pela Lei nº 9.985/00 diante do texto constitucional.  Essa ação foi julgada em abril de 2008, mas até hoje ela vem sendo acompanhada de perto pela Advocacia-Geral. Isso acontece porque a AGU entende que a decisão do STF naquela oportunidade não deixou claro se os critérios trazidos pela Lei nº 9.985/2000 para o cálculo da compensação a ser paga pelos responsáveis por empreendimentos prejudiciais ao meio ambiente eram válidos ou não. Foi necessário, portanto,  entrar com um recurso de esclarecimento, chamado de Embargos de Declaração. Esse recurso, no entanto, ainda não foi apreciado.

Há outras hipóteses de atuação que são igualmente relevantes. Muitas vezes a AGU é instada a ajuizar no Supremo medidas destinadas a conservar as prerrogativas legislativas em matéria ambiental conferidas à União. Isso ocorre porque, apesar de a Constituição ter conferido à União, aos estados e aos municípios competências concorrentes para legislar sobre o tema ambiental, apenas a União pode traçar normas gerais. Quando, portanto, uma lei estadual ou municipal vai além das questões específicas e passa a interferir com a disciplina do meio ambiente num plano mais geral, ocorre o que denominamos de usurpação da competência da União para legislar. 

Por fim, é de se destacar a atuação da AGU junto ao STF em prol das políticas federais de proteção do meio ambiente pela criação de unidades de conservação. Essas unidades são espaços territoriais especialmente protegidos que foram criados pela Lei nº 9.985/00, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação. Para criar uma unidade de conservação, como, por exemplo, uma reserva extrativista, o Presidente da República tem de editar um Decreto. Muitas vezes, esse ato presidencial é questionado no STF por proprietários das áreas atingidas. A AGU, então, tem o dever de mostrar ao Tribunal que todo o processo da criação dessas unidades de conservação foi feito dentro da legalidade.

No ano de 2010 houve vários julgamentos sobre o tema. Em 17/02/2010, por exemplo, o STF chancelou a constitucionalidade do Decreto que criou a “Estação Ecológica Terra do Meio”, acolhendo os argumentos da AGU. O mesmo aconteceu com a criação da “Reserva Extrativista Verde Para Sempre” (MS 25284), no Pará, e da “Reserva Biológica das Araucárias” (MS 26064), no Paraná. Logo depois, a Suprema Corte também acolheu as teses da AGU com relação a criação do “Parque Nacional Mapinguari”. Há ainda outros casos aguardando julgamento que tratam do mesmo tema.

Observatório Eco: De que forma lidar com a difícil tarefa de defender judicialmente o conceito de desenvolvimento sustentável em ações que discutem as obras de infraestrutura feitas pelo governo e que ganham grande repercussão nacional e internacional? 

Luís Inácio Lucena Adams: O trabalho da AGU é o de garantir que as obras sejam realizadas com a observância de toda a legislação que visa garantir o meio ambiente e mitigar os eventuais impactos provocados pelos empreendimentos necessários ao desenvolvimento do País.

A AGU tem a função de buscar a harmonização de entendimento entre os Ministérios, objetivando que todas as diferentes faces do interesse público (desenvolvimento/meio-ambiente/econômico-financeiro) sejam preservadas na busca de uma solução que assegure o desenvolvimento sustentável.

Observatório Eco: A AGU está implantando a Agenda A3P em sua estrutura?  Quais as metas de mitigação do impacto da atividade administrativa da AGU no dia-a-dia?

Luís Inácio Lucena Adams: A AGU aderiu ao Programa do Ministério do Meio Ambiente denominado Agenda Ambiental na Administração Pública (A3P) com o objetivo de desenvolver projetos para inserção da variável ambiental, incorporando princípios e critérios da gestão ambiental na Instituição.

No âmbito da Advocacia-Geral, a atual regulamentação do Programa foi estabelecida pela Portaria nº 260, de 10 de junho de 2011, que estruturou a Comissão Gestora, que tem por atribuição propor as diretrizes e coordenar a implementação de agenda de responsabilidade socioambiental. Foram instituídas ainda subcomissões no Rio de Janeiro, São Paulo, Recife e Porto Alegre, com a finalidade de apoiar o núcleo central na implementação das ações propostas. 

O programa na AGU já deu resultados. Podemos citar entre várias inciativas, a conscientização dos servidores e funcionários terceirizados para impressão em frente e verso, impressão consciente e uso do tipo de fonte ecofonte, trabalho realizado pela Superintendência de Administração em São Paulo.

Já foram realizadas palestras em todas as regiões do Brasil sobre a A3P buscando a divulgação, conscientização e melhor estruturação do programa. Verificou-se, ainda, que no uso racional dos recursos houve a redução do consumo de copos descartáveis – na região Nordeste, no período de um ano, na compra de copos descartáveis (30.000 a menos) – a partir de ações de conscientização que visavam o combate ao desperdício e a sua substituição pelos copos de vidro ou canecas pessoais.

Observatório Eco: Na formulação de políticas públicas voltadas para licitações e contratações sustentáveis, de que modo a AGU vem atuando? 

Luís Inácio Lucena Adams: A temática vem sendo enfrentada pelos órgãos consultivos da AGU cotidianamente, porque há diversos normativos impondo medidas que impactam na atividade administrativa e para as quais se exige o assessoramento. Um exemplo desse enfrentamento é que, anualmente, nos seminários da AGU, esta temática é cotada, a exemplo do que aconteceu neste mês de setembro (VI Seminário Brasileiro sobre Advocacia Pública) que debateu em uma das oficinas o tema “Agenda ambiental e licitação sustentável”.

A Consultoria Jurídica da União, em São Paulo, unidade da Consultoria-Geral da União, que também é um órgão da AGU, por exemplo, editou um Guia Prático de Licitações Sustentáveis. Uma parceria entre unidades da Instituição deverá desenvolver uma consulta institucional sobre o material de São Paulo, com o objetivo de, após a colheita de sugestões de todos e respectiva sistematização, adotar o material de São Paulo em nível institucional.